SOLO EL CONGRESO PUEDE MODIFICAR LAS RETENCIONES
Por Andrés Domínguez
Profesor de Facultad de Ciencias Agrarias – Universidad de Belgrano
Cada vez que en los últimos años se discuten modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo respecto de las mal llamadas `retenciones` al sector agroindustrial -estrictamente derechos de exportación- surge el debate en torno a la legalidad de la medida. Hasta el 24 de Agosto de 2010 ese debate era arduo y fructífero, pero luego de esa fecha, la discusión esta saldada: solamente por ley del Congreso se pueden modificar los derechos de exportación. Es objetivo de este breve trabajo explicar los fundamentos de esta contundente afirmación.
Siempre vale conocer la historia para entender el presente. Los tributos e impuestos en general, y los derechos de aduana y comercio exterior en particular, fueron la base de los primeros imperios de la antigüedad, de los poderes feudales, y de la construcción de los estados modernos. En Occidente las revoluciones, las democracias, las republicas y los parlamentos surgieron fundamentalmente como una reacción para limitar los poderes de reyes y emperadores de cobrar impuestos. El elemental principio de necesidad de una ley (una ley votada por un parlamento representativo y no decidida por un monarca) para que existan impuestos es la base de nuestros sistemas políticos y de la formación de los estados en medio planeta.
No fue Argentina la excepción. La nacionalización del Puerto de Buenos Aires, y con el, de los derechos de Aduana, fue prenda de cambio central en la conformación de nuestro Estado. Esto se plasmo con fuertes poderes exclusivos para el Congreso de la Nación en materia aduanera en la Constitución de 1853/60, poderes que se mantuvieron durante todas las reformas constitucionales, incluso la de 1994. Este proceso muestra el principio constitucional muy claro: solo el Congreso puede fijar derechos de exportación e importación, y dichas facultades no podrían ser delegadas.
Claro que nuestros principios constitucionales sufrieron la misma suerte que nuestras instituciones en más de un episodio oscuro de nuestra historia. La ultima dictadura militar, entre miles de garantías constitucionales violadas violo también esta, y en 1981 el Poder Ejecutivo se `auto-delegó` facultades propias del Poder Legislativo en materia tributaria-aduanera por la Ley 22.415, entre las que incluyo la potestad de fijar los derechos de exportación. Estas y otras delegaciones previstas en el Código Aduanero, a todas luces contrarias al espíritu y a la letra de la Constitución, se mantuvieron en vigencia con la llegada de la democracia, como muchas otras normas de la dictadura.
La Reforma Constitucional de 1994 intento saldar esta situación tan irregular. En la clausula transitoria octava se fijo que toda esta legislación delegada que no fuera ratificada por otra ley del Congreso caducaría en cinco años, es decir, en 1999. La idea era buena: dar plazo al Congreso a revisar esas leyes de la dictadura, dar legitimidad democrática a las que fueran valiosas, y hacer caer las demás. La practica de esta buena idea fue muy mala: desde ese año se fue prorrogando la vigencia y ratificando el contenido de toda la legislación delegada en bloques (hablamos de cientos de leyes), sin mayor análisis. Entre esta normativa estaba todo lo actuado en materia de retenciones.
La última prorroga y ratificación de la legislación delegada en bloque por Ley del Congreso fue en Agosto de 2006. En Noviembre de 2007 se volvieron a elevar las alícuotas de los derechos de exportación por Resolución del Ejecutivo: en ese caso, la soja paso a de tributar 27 al 35% de sus exportaciones brutas. En Agosto de 2009, luego del conflicto con el sector agroindustrial por la Resolución 125 (otra normativa `delegada`) el debate quien debía regular estos impuestos estaba muy candente, y el Congreso cambio de estrategia: en lugar de ratificar y prorrogar por varios años toda la legislación delegada, solo se prorrogo la vigencia de la misma por un año mas, sin ratificar lo actuado, y conformando una comisión bicameral para que analice todas las leyes en cuestión.
Así llegamos a agosto de 2010. El Congreso contaba con mayoría opositora por las elecciones de 2009. Sin mayoría del gobierno kirchnerista, no alcanzaban los votos para una nueva prorroga de las facultades delegadas. Así las cosas y sin nueva prorroga la delegación dejo de estar vigente. Allí se dio un fuerte debate sobre le tema, y sobre el efecto de esta caída de la delegación de facultades respecto de los derechos de exportación. Una postura extrema sostenía que caída la delegación, caía también todo lo actuado, y con ello, desaparecerían las retenciones. Una postura intermedia sostenía que quedaba en pie solo aquella normativa dictada por el Ejecutivo que había sido expresamente ratificada por el Congreso: en este caso, quedarían en pie las retenciones previas a noviembre de 2007, del 27% para la soja, que eran las últimas convalidadas, cayendo la vigencia de la suba al 35%. Otra visión, la que sostenía el Ejecutivo y los legisladores del Frente para la Victoria, era que, aunque caídas las facultades, todo quedaba tal como estaba a la fecha. Este argumento iba en línea con el discurso que enarbolo el oficialismo al ver que no tenia los votos para renovar las facultades, que era firmar que `no pasaba nada`. En los hechos, esta postura es la vigente y no ha sido negada por la justicia. Ahora bien, aun el oficialismo al afirmar su postura, dejo muy claro un argumento: `Para tocar las retenciones hay que sacar una ley`. Así están las cosas desde agosto de 2010.
Entonces ¿si se quisiesen modificar los derechos de exportación, para subirlos o bajarlos, que tendríamos que hacer? Veamos: al haberse caído las facultades delegadas, no lo puede hacer el Ejecutivo por una simple resolución. Si el igual lo quisiera hacer, usando por ejemplo un Decreto de Necesidad y Urgencia, cualquier estudiante de derecho de primer año puede redactar una demanda judicial contra esa acción y ganarla, ya que la Constitución prohíbe expresamente y sin lugar a dudas usar los DNU para temas tributarios en el Art.99. Podría intentarse incluso una nueva ley delegatoria, justamente como las que han perdido vigencia, aunque allí el debate seria arduo y para nada claro. La idea de la Reforma Constitucional de 1994 respecto de las leyes de la dictadura era contundente: todo lo que no se ratifique, cae. Sin dudas un gobierno defensor de la memoria, la verdad y la justicia, valorara mas cumplir la constitución que darle nueva vigencia de maneras dudosas a leyes de la dictadura.
Es por lo tanto claro que hay que hacer para modificar los derechos de exportación. Solo por el Congreso puede hacerlo. Solo queda el camino de la ley: el camino que nunca debimos perder, y que hoy tenemos la oportunidad de mantener.
